[데이터넷] 시민 누구나 무료로 인터넷을 이용할 수 있도록 해주는 ‘공공와이파이’. 시민의 통신복지 보장을 위해 전국 곳곳에 공공와이파이가 설치, 운영되고 있다. 공공와이파이 사업 추진 과정에서 정부, 지방자치단체, 통신사 등 사업 주체 간에 크고 작은 이슈가 발생하기도 했다. 최근에는, 지자체가 비영리 목적으로 자가망 기반의 공공와이파이 서비스 제공을 허용하는 ‘전기통신사업법’ 개정이 추진 중이다.

공공와이파이는 2019년 서울시가 자가행정망을 활용한 ‘에스넷(S-Net)’ 사업, 이듬해인 2020년 더불어민주당의 핵심 정책 공약인 ‘공공와이파이 확대 구축’ 등을 통해 시민들에게 널리 알려졌다.

좀 더 살펴보면, 공공와이파이 사업은 그보다 10여 년 앞서 시작됐다. 2012년, 정부와 통신사들이 협의해 통신사 자체 구축 와이파이 2000개소를 개방한 것을 공공와이파이 사업의 시작이라고 할 수 있다.

지방자체단체는 정부보다 빨랐다. 서울시의 공공와이파이 사업은 지난 2011년으로 거슬러 올라간다. 당시 서울시는 시민들의 데이터 요금 부담을 덜고 정보접근권을 보장하기 위해 인구밀집지역을 중심으로 이동통신사의 와이파이를 무료 개방하거나 산하 기관들이 개별적으로 공공와이파이를 설치해왔다.

2019년부터 공공와이파이 확대 본격화

공공와이파이가 시민들에게 널리 알려지게 된 것은 2019년 10월 서울시의 ‘스마트 서울 네트워크(Smart Seoul Net, S-Net) 추진계획’ 발표 이후부터인 것으로 평가되고 있다. 당시 서울시는 시민들의 보편적 통신복지를 실현하고 통신기본권을 보장하기 위해 3년 간 총 1027억 원을 투입해 스마트시티 인프라를 서울 전역에 촘촘하게 구축한다는 계획을 내놨다.

이 사업은 서울 전 지역에 총 4237km에 이르는 서울시 자가망 ‘에스넷’ 구축이 핵심이다. 행정업무나 기반시설 관리를 위해 기관별로 자가망을 구축한 사례는 기존에도 있었지만 대도시 전역에 구축하는 것은 세계 최초다. 자가망은 통신사의 회선을 임대하지 않고 공공이 직접 구축하는 통신망(광케이블)으로, 임대망 대비 통신비용이 저렴하고, 한 번 자가망을 구축하면 모든 행정 분야에 무제한 연결이 가능하다. 서울시는 시내 전역에 구축하는 자가망을 기반으로 3년간 공공와이파이 1만6330대를 추가 설치하고, 이를 통해 공공와이파이가 서울시 생활권 면적 100%를 커버할 수 있도록 했다. 공공와이파이 구축 시 와이파이의 최신 기술기준인 와이파이6(IEEE 802.11ax)를 적용해 최대 속도 9.6Gbps의 빠른 서비스를 제공하고, 안정성 등 품질을 강화한다는 내용도 포함됐다.

서울시는 2020년 5월 와이파이 장비 성능평가시험(BMT)을 실시했다. 6월에는 ‘에스넷’ 구축 사업의 1차 사업대상으로 성동구, 도봉구, 은평구, 강서구, 구로구 등 5개 자치구를 최종 선정했다.

2020년 1월 더불어민주당은 시내버스, 학교, 전통시장 등에 공공와이파이 5만3000여 곳을 구축하는 내용의 4.15 총선 1호 공약을 발표했다. 2020년 전국 모든 시내버스에서 공공와이파이를 사용할 수 있도록 5100대를 구축하고, 와이파이 설비가 없는 초·중·고교에도 5300대를 지원한다는 내용이었다. 아울러, 버스정류장과 터미널, 박물관과 보건·복지 시설 등을 대상으로 총 3만6000여 개의 공공와이파이를 추가로 구축한다는 계획도 포함됐다.

당시 민주당은 공약을 발표하며 “공공와이파이 확대 정책을 통해 20~30대 청년층의 통신비 절감 효과가 상당할 것으로 예상된다”면서 “통신 서비스에 대한 국가 책임성을 강화하고 정부 지원을 대폭 확대해 나갈 것”이라고 말했다.

정부-지자체 갈등 기류, 뒷배경은 통신사?

그런데 2020년부터 공공와이파이 사업을 두고 정부-지자체간 논란이 발생했다. 당시 과학기술정보통신부가 서울시의 에스넷 사업에 대해 전기통신사업법 위반 소지가 있다는 내용의 공문을 서울시에 수차례 보내는 등 제동을 걸어왔다. 지자체가 자가망을 이용해 타인의 통신을 매개해서는 안 된다는 게 과기정통부의 주된 지적 내용이었다. 전기통신사업법 제7조는 국가나 지자체가 기간통신사업을 등록할 수 없도록 하고 있다. 또한 이 법 제65조는 자가망 이용을 치안 유지·재해구조 업무, 망설치자와 업무상 특수 관계에 있는 경우로 제한하고 있다.

이에 대해 서울시는 같은 해 9월 에스넷 1차 사업 대상인 5개 자치구와 ‘에스넷 구축·운영 업무협약’을 체결하며 공공와이파이 설치, 운영 사업을 계획대로 추진하겠다는 뜻을 밝혔다. 당시 서울시 구청장협의회장이었던 이동진 도봉구청장은 “과기정통부가 아직까지도 에스넷 사업에 대한 부정적인 입장을 강하게 갖고 있는 것으로 안다”며 “중앙 정부의 이 같은 태도는 온당치 않다”고 지적했다.

비영리 목적의 공공서비스 제공은 전기통신사업법 사업 제한 대상이 아니며, 통신격차 해소를 위한 정책 수립, 추진은 국가정보화기본법 등에 명시된 지자체의 의무라는 게 구청장협의회의 입장이었다.

이동진 구청장의 발언 이후 구청장협의회는 서울시청 브리핑룸에서 서울시 공공와이파이 사업 추진을 지지한다는 내용의 입장문을 발표했다. 구청장협의회는 “지방정부가 시민을 위해 공공서비스를 확대하는 것은 기본적 의무이고 서울시의 공공와이파이 사업은 천만 서울시민 절대 다수의 요구”라며 “따라서 과학기술정보통신부는 협소한 법령 해석에서 벗어나 서울시가 추진하는 공공와이파이 사업을 적극적으로 지원해줄 것을 건의한다”고 말했다.

이 같은 정부와 서울시의 갈등 배경에 통신사가 있다는 보도도 나왔다. 당시 언론에서는 통신사들이 지자체 자가망 기반 공공와이파이 서비스 제공을 반대했다는 보도가 잇따랐다. 한 매체는 “통신사들이 서울 전역에 150만km 규모의 광통신망을 깔아둔 상황에서 서울시가 자가망을 구축하는 것은 중복투자”라는 통신업계 관계자의 말을 전하기도 했다.

서울시, 우호적 여론에도 ‘직접 서비스’ 철회

구청장협의회는 지난 2020년 9월 에스넷 사업에 관한 여론조사 결과를 발표했다. 전문 여론조사 기관인 글로벌 리서치에 의뢰해 서울시민을 대상으로 진행한 조사 결과, ‘서울시 공공와이파이 사업은 시민의 통신기본권 차원에서 추진돼야 한다’는 의견이 73.5%로 나타나 ‘과기정통부의 법령 해석에 따라 공공와이파이 확대 정책을 철회해야 한다’는 의견(17.8%)보다 높았다.

또한 서울시가 ‘생활권 전역으로 공공와이파이 서비스를 확대 제공’하는 것에 대해 응답자 80.0%가 ‘필요하다’고 답하는 등 서울시의 사업이 시민 대다수의 지지를 받는 것으로 확인됐다.

여론이 지자체 자가망 기반의 공공와이파이 구축으로 기운 데는 통신사의 공공와이파이 유지관리 부실이 원인이 됐다는 분석도 제시됐다.

서울시가 2019년 4월 관내 공공와이파이를 대상으로 운영실태를 현장점검한 결과, 통신사가 개방해 운영 중인 액세스포인트(AP) 장비 4013대 중 정상 작동하는 경우는 2607대에 불과했다. 서비스 속도 또한 평균 다운로드 30Mbps, 평균 업로드 27Mbps에 불과했다. 서울시 자가망에 연결된 통신사 공공와이파이 AP의 경우도 1741대 중 1560대만 정상적으로 작동했으며 평균 다운로드, 업로드 속도는 각각 38Mbps, 35Mbps 수준이었다.

반면, 서울시가 자체 운영하는 공공와이파이 AP 1742대는 모두 정상 작동했으며, 속도 또한 다운로드 60Mbps, 업로드 77Mbps 수준으로 통신사 것보다 빨랐다.

이동진 구청장은 여론조사 결과에 대해 “서울시가 관리하는 설비 상태는 양호한 반면, 통신사 설비는 상태 불량인 사례가 많았다”며 통신사가 제공하던 공공와이파이 품질 문제를 지적하기도 했다.

하지만 정부의 거듭된 반대와 시정명령 이행 요구 끝에 서울시는 결국 2021년 10월 자가망을 이용헤 직접 서비스를 제공하는 대신 통신사를 통해 공공와이파이 서비스를 제공토록 사업 방향을 틀었다. 이에 따라, 공공와이파이 사업은 수년간 정부가 KT나 LGU+ 등 대형 통신사의 망을 임대하고, 미리 정해둔 회선료를 지급하는 구조로 수행됐다.

지역SO “대형 통신사 위주 사업 바꿔야”

대형 통신사의 망을 임대하는 정부의 공공와이파이 사업에 대해 지역 종합유선방송사업자(SO)들이 의견을 내기 시작했다. 자신들도 공공와이파이 사업에 참여할 수 있도록 해달라고 정부에 건의한 것이다.

최근 수년간 공공와이파이 사업이 대형 통신사 위주로 추진됐는데, 이제는 정부가 ‘지역경제 활성화’와 ‘중소기업 육성’을 위해 정책적인 배려를 해야 한다는 것이다.

이런 의견은 지난해 8월 박윤규 과기정통부 제2차관과 케이블TV 업계 대표자 간담회에서 공개적으로 나오기도 했다.

이에 대해 과기정통부는 긍정적인 반응을 내놨다. 간담회 이후, 공공와이파이 사업·정책을 담당하는 과기정통부 네트워크안전기획과에서는 “공공와이파이 사업에서 지역 중소기업이 참여할 수 있는 방안을 검토하겠다”고 답변했다.

정부 “법 개정 추진”, 자가망 활용 다시 주목

과기정통부는 지난해 11월 ‘제2차 규제혁신전략회의’에서 ‘디지털산업 활력제고 규제혁신 방안’으로 지자체 자가망의 공공서비스 활용을 허용하기 위해 전기통신사업법을 개정하겠다고 밝혔다. 광케이블 등 네트워크 인프라를 고도화하고, 스마트도시 서비스 활성화를 위한 지자체 자가망 활용을 촉진하겠다는 게 발표의 주된 내용이다.

과기정통부는 지자체의 경우 기간통신사업 등록이 제한돼, 자체적으로 구축한 자가망은 내부 업무용으로만 이용할 수 있을 뿐 주민을 대상으로 하는 교통, 환경, 안전, 보건, 교육, 관광, 시설물관리, 의료, 복지 등 스마트도시 공공 서비스에는 이용할 수 없다는 점을 지적했다.

이어 “지자체가 공익목적의 비영리 사업을 하려는 경우에는 기간통신사업 등록을 허용해 자가망을 통해 공공와이파이 및 스마트도시 서비스가 확충되고 국민들의 통신복지가 확대되도록 하겠다”는 방침을 내놨다.

그동안 국회에서는 다수의 여야 의원이 지자체가 자가망을 기반으로 공공와이파이 서비스를 제공할 수 있도록 하는 내용의 전기통신사업법 개정안을 발의했다. 그 결과 지난 3월 국회 과학기술정보방송통신위원회에서는 여러 개정안을 병합한 대안을 상정해 가결했다. 현재 법제사법위원회에 계류 중으로, 업계에서는 지자체의 비영리 목적 기간통신사업 허용이 비정치적인 내용인 만큼, 앞으로 법사위와 본회의 통과에 어려움이 없을 것으로 보고 있다.

공공와이파이 이용 꾸준, 실적 뚜렷

전국의 지자체에서는 공공와이파이 제공이 시민들의 통신복지에 도움이 된다고 보고 있다.

서울시에 따르면, 지난해 서울시내 공공와이파이 접속 인원은 약 4억5600만 명에 달한다. 일 평균 125만 명이 서울시내에서 공공와이파이를 이용한 셈이다. 연간 이용 데이터량은 1만7531테라바이트(TB)로, 이에 따라 987억 원에 달하는 이동통신망 데이터 요금(이통사 5G 최저요금제 기준)을 절감했다는 게 서울시의 설명이다.

서울시는 지난 2월부터 시내 마을버스 전체(1660여대)를 대상으로 5G 백홀 기반의 공공와이파이 서비스를 제공키로 했다. 서울 지하철 1~8호선에서는 통신사 상용와이파이 인프라를 통해 시민들이 공공와이파이를 이용할 수 있도록 한다는 계획도 추진하고 있다.

이들 사업에서, 하나의 와이파이 식별자(SSID)로 서울지역 어디서나 공공와이파이를 이용할 수 있도록 하는 ‘원 SSID’ 정책이 눈에 띈다. 일반접속형은 ‘SEOUL’, 보안접속형은 ‘SEOUL_Secure’ 등의 SSID를 한 번 등록해두면, 이후에는 버스, 지하철, 시내 주요 장소에서 해당 SSID로 공공와이파이를 이용할 수 있는 것이다.

김완집 서울시 정보통신보안담당관은 “서울시는 지난 2011년부터 시민들의 통신 접근권 보장이라는 복지 증진 목적으로 공공와이파이 서비스를 제공해왔다”면서 “공공와이파이 서비스 제공 품질을 높이고 보안성을 강화하기 위해 지난해부터 와이파이 6E 등의 장비를 도입하고 있다”고 말했다.

그는 이어 “서울시는 마을버스에서도 공공와이파이 서비스를 제공하는 등 통신복지를 보다 두텁게 제공하는 데 노력하고 있다”며 “마을버스에서 이용할 수 있는 5G 백홀 기반 공공와이파이는 300~400Mbps 속도를 지원해 동시 접속자가 많은 경우에도 인터넷 이용을 쾌적하게 할 수 있다”고 전했다.

기존 4세대(4G) 이통서비스인 LTE 기반 백홀이 20~30Mbps 속도를 지원하는 것과 비교하면 10배 이상의 속도로 인터넷 이용이 가능하다는 이야기다.

“인터넷, 통신복지 구현 위한 공공재로 봐야”

지난 4월 국회의원회관에서 개최된 ‘서민을 위한 공공인터넷법 토론회’에서도 지자체 자가망 활용 공공와이파이 제공 등을 통해 시민들의 통신복지 보장이 필요하다는 의견이 재삼 강조됐다.

토론회에서 박경신 오픈넷 이사는 인터넷이라는 서비스를 사적 이익을 위한 것이 아닌 공공재의 성격으로 봐야 한다고 말했다. 다시 말해, 인터넷 민간 사업자의 이윤을 보장할 필요가 없다는 게 그의 주장이다.

박경신 이사는 공공에서 인터넷 서비스를 주도하는 방식을 제안했다. 그는 현재 특정 망사업자들이 독자적으로 망을 구축하는 만큼 중복투자 등의 문제가 발생하고 있다며, 이 같은 문제를 해결하기 위해서는 공공 인프라를 통해 인터넷에 연결되도록 한 다음 이를 여러 민간 망사업자에게 임대하는 방식으로 바꿀 것을 제안했다.

박철 과기정통부 통신자원정책과장도 국민 통신복지 증진 차원에서 공공와이파이 서비스를 제공하는 것은 타당하다는 입장을 내놨다.

김주호 참여연대 민생희망본부 팀장은 정부가 전기통신사업법 취지에 따라 통신사들에게 이동통신서비스 요금을 더욱 낮추도록 하는 게 시민 통신복지에 도움이 될 것이라고 강조했다. 현재 이통서비스 요금이 지나치게 높기 때문에, 지자체 자가망 기반의 공공와이파이 서비스를 허용하더라도 가계통신비 경감에는 큰 도움이 되지 못할 것이라고 말했다.

자가망 기반 공공와이파이, 남은 숙제는

지자체가 자가망 기반 공공와이파이 구축, 운영을 할 수 있게 된 이후에는 어떤 숙제가 기다리고 있을까.

우선, 와이파이 품질을 높이는 게 필요하다. 버스정류장, 전통시장 등에 구축된 공공와이파이 인프라는 ‘점(Point)-점’ 구조로 돼 있어 끊임 없는 서비스 제공이 어렵다.

특정 AP에 연결된 장비가 다른 AP로 연결되기 전까지 서비스 음영지역이 있어 와이파이의 자연스러운 핸드오버가 불가능하다.

결론적으로, 중단 없는 공공와이파이 서비스 제공이 가능하도록 음영지역을 최소화하는 인프라 설계가 필요한 것이다.

구축 이후에도 정기적으로 와이파이 품질을 점검해 보완하는 체계도 갖춰야 한다.

공공와이파이 사업이 지자체장의 치적 용도로 전락하지 않도록, 수요를 정확하게 반영해 적정 예산으로 적정 품질의 서비스를 제공해야 한다. 이에 과기정통부는 지자체가 기간통신사업 등록 시 사업의 적합성 검토를 거치도록 하는 방안을 마련할 예정이다.

지역별 특성에 맞는 인프라 구축도 필수적이다. 예를 들어, 해안가나 구도심 등에서는 AP마다 유선 백홀을 설치하기 보다는, 다수의 AP 장치를 무선 메시(Mesh) 방식으로 연결해 광범위한 와이파이 인프라 구축 방안이 적절하다.

일례로 부산시는 통신회선 등을 포설하기 어렵거나 유동인구로 인해 회선 단절 등의 문제가 우려되는 지역에서는 별도의 회선 없이도 장치간 무선 접속으로 데이터 통신이 이뤄지는 무선 메시 네트워크 기술을 적용해 공공와이파이를 제공한다는 계획을 내놓은 바 있다.