정통부는 지난 4월 10억 이상의 공공 S/W사업에서 단일 S/W가액이 5천만원 이상인 S/W를 분리발주 한다는 ‘소프트웨어 분리발주 가이드라인’을 발표하고 5월 1일부로 시행에 들어갔다. S/W산업 육성을 위한 제도개선 사항의 하나로 S/W업계의 ‘숙원’으로 일컬어지는 S/W분리발주가 과연 공공정보화 사업 시장 등에서 국내 S/W에 업계에 미치는 영향은 얼마나 될지 조망해 본다.
| 글·김나연 기자·grace@datanet.co.kr |

우리나라 소프트웨어 산업은 고부가가치 산업으로 각광받으며 작년 생산액 기준 21조원이 넘는 규모로 성장해 제조업 등 타 산업의 경쟁력까지 좌우하고 있다. 따라서 소프트웨어는 그 자체로도 IT 가치 사슬의 최상단에 위치하는 고부가가치형 미래 성장동력으로 평가받고 있다.
정부는 2005년 ‘S/W산업 도약의 원년’을 선포하고 S/W산업을 육성하기 위해 팔을 걷어붙였다. 정보통신부는 2006년 3월 ‘S/W공공구매 혁신방안’을 발표하고, <공공 S/W사업 관리감독 지침>, S/W사업표준계약서, <우수S/W제안서 보상제도> 등 S/W산업 육성을 위한 제도적 기반을 마련하는데 박차를 가했다.
이 같은 움직임을 이어 정부는 S/W업계의 ‘숙원’으로 일컬어지는 ‘S/W분리발주’ 제도를 추진하고 있다. S/W분리발주는 소프트웨어 및 하드웨어 구매, 네트워크, S/W개발 등을 함께 묶어 발주하는 기존 일괄발주와 달리, 시스템의 기능을 분석해 전체 사업 중 S/W만을 별도로 발주하는 것이다. 따라서 해당 S/W는 입찰공고, 제안서 접수, 평가, 사업자 선정, 계약 체결 등의 별도의 발주절차를 거쳐 조달된다. 즉, 기존 시스템통합(SI) 용역계약의 일부이던 S/W가 별도의 구매계약으로 분리되는 것이다.
그런데 이에 대해서는 S/W분리발주로 인한 사업관리상 위험요인 증대로 사업추진의 장애를 우려하는 발주자, SI사업과 S/W사업간 모호한 책임범위와 매출액 감소를 우려하는 SI사업자, SI사업자가 주계약자가 됨으로써 자체개발 S/W 우선공급, S/W업체에 무리한 가격인하요구 등 고질적 문제가 발생하며 이를 해결하기 위해서는 S/W분리발주 외에 대안이 없다는 S/W사업자(솔루션 업계) 등 각 이해당사자의 물러설 수 없는 ‘사정’이 있는 것도 사실이다. 이런 상황에서 정통부는 지난 4월 30일 ‘소프트웨어 분리발주 가이드라인’을 전격 발표하고 5월 1일부로 즉시 시행에 들어갔다.
S/W사업 관계자들은 S/W분리발주 시행에 대해 “이는 S/W산업의 도약을 위한 중요한 계기가 마련된 것”이라며 환영하는 분위기다. 업계는 S/W분리발주가 과연 실효성이 있을지 반신반의 하면서도 이를 효과적으로 시행해 예전보다는 나은 상황을 맞을 수 있기를 기대하고 있다.

국내 S/W산업 살리는 골든카드 되나?
S/W분리발주 제도는 국내 S/W산업의 발주를 위해 S/W업체의 열악한 수익창출 구조를 개선하겠다는 취지를 품고 있다. 그동안 S/W사업자와 SI사업자간 불공정한 관계를 개선하고, 우수한 S/W들이 SI를 통하지 않아도 시장에 진입 할 수 있게 한다는 것.
정통부는 “분리발주를 통해 발주자가 S/W를 선정하게 됨으로써 S/W업체의 경쟁력이 제고될 것이다”고 밝히며 “일괄발주시 SI업체들은 영업이익을 위해 가격 중심으로 S/W를 선택하고, SI업체간 과당 경쟁으로 가격을 덤핑해 사업을 수주한 후 적정 이윤 확보를 위해 하도급업체인 S/W사업자에게 그 비용을 전가하고 있다. 따라서 분리발주시 발주자는 협상에 의한 계약체결 방식을 통해 공개경쟁에 의해 기술성을 평가해 우수 S/W를 선택할 수 있으며, S/W사업자는 주계약자로 참여해 업체간 품질 위주의 경쟁을 할 수 있고 이 과정에서 하도급 폐해도 시정할 수 있을 것이다”라고 설명했다.

S/W산업발전 위한 상생협력 모델
일괄발주시 가격 위주의 S/W선정과 달리 분리발주를 시행하면 솔루션업체간 품질위주의 공개경쟁으로 전환돼 솔루션 업체의 품질역량을 강화할 수 있을 것으로 기대된다.
이 밖에도 기획단계부터 대상 S/W선정을 위한 철저한 시스템 분석과 품질 관리를 통해 S/W 및 전체 시스템의 품질이 향상 될 수 있다.
한 S/W업체 관계자는 “일괄발주시 SI업체가 사업 전체를 책임지고 수행함에 따라 발주자는 구체적인 시스템 내용·절차 분석 등을 소홀히 하게 되며, 최적의 S/W 선택 여부 및 시스템 품질에 대한 평가가 곤란하고 업그레이드·시스템 확장이 필요한 경우에도 SI업체에게 의존하게 되는 문제가 있다”고 지적했다. 그런데 “S/W분리발주를 하게 되면 분리발주시 대상 S/W를 정하기 위해 기획 단계부터 철저히 시스템을 분석하게 되고 기술성 평가를 통해 우수S/W를 선정할 수 있다”는 것이다.
이로 인해 S/W 및 전체 시스템의 품질이 향상되고 분리발주 S/W에 대해서는 부분별 개선 작업이 가능해 환경 변화에도 유연하게 대응할 수 있다는 것이 업계의 공통된 목소리다. 이들은 분리발주가 확산되면 궁극적으로 S/W기업의 전문화를 통한 경쟁력 제고 및 효율적 정보시스템 구축이 가능하게 됨으로써 S/W산업발전을 위한 상생협력 모델이 될 것으로 기대하고 있다.

S/W분리발주, 본격 궤도에 올라
정보통신부 정부통합전산센터(센터장 강중협)는 광주 제2센터의 전산기반환경 구축사업을 위해 H/W와 별도로 분리발주한 4대 핵심 S/W사업에 대한 우선협상대상자 선정을 최근 완료했다.
총 253억원의 사업비 중 167억원이 H/W에, S/W에는 86억원이 투입되는 가운데 SMS(시스템관리소프트웨어)는 엔키아, 서버보안시스템은 시큐브, 데이터보호시스템은 소만사, ESM(통합보안관제시스템)은 이글루시큐리티가 각각 우선협상대상자로 선정되는 등 중소전문업체 위주로 선정됐다.
이번 제안평가에서는 기술과 가격의 비율을 일반기준인 8:2와 달리 기술적 측면을 강조해 9:1로 했다. 기술평가의 전문성과 공정성을 확보하기 위해 정보통신기술협회(TTA)에 의뢰해 BMT를 실시하고 BMT심의위원회도 구성·운영했다고 정부통합전산센터 측은 밝혔다. 한 관계자는 “일반적으로 S/W분리발주는 업계의 입장에서는 지적재산권의 일종인 S/W에 대해 제값을 받을 수 있고, 발주기관의 입장에서는 BMT 등을 통해 완성도 높은 제품을 상대적으로 저렴한 가격에 구입할 수 있는 장점이 있으며, 산업적 측면에서도 분야별로 S/W의 전문성과 경쟁력을 강화시킬 수 있는 제도이다”고 설명하고, “이러한 장점과 국내 S/W업계의 오랜 숙원에도 불구하고 대부분의 공공기관은 문제발생시 책임소재 규명의 어려움, 추가 행정비용 소요 등을 이유로 S/W분리발주의 도입을 주저해왔으나, 정보통신부와 정부통합전산센터는 S/W산업의 주무부처로서 국내 S/W산업의 활성화를 위해 제2센터 전산기반환경 구축사업에 선도적으로 S/W분리발주를 적극 추진해 왔다”고 덧붙였다.
이번 분리발주를 통해 구축되는 전산기반환경은 올해 7월부터 12월 말까지 24개 정부기관 정보시스템이 이전되는 광주 제2정부종합전산센터에 적용될 예정이다.
한편, 이번에 우선 협상대상자로 선정된 업계 관계자는 “과거 통합발주시보다 상대적으로 보다 많은 수익을 얻을 수 있는 계기가 됐고, 오랜 시련 끝에 어렵게 시행된 공공부문 S/W 분리발주가 안정적으로 정착되기를 바란다”는 희망을 밝히기도 했다.

S/W분리발주, 허점은 없나?
분리발주된 S/W에 대해서는 별도로 계약을 체결하게 된다. 이때 준용할 계약서는 무엇인지를 비롯해, 계약기간과 SI사업자와 S/W사업자간 상호협력계약은 어떻게 체결할 것인지 등을 해결해야 한다.
분리발주되는 S/W에 대한 계약은 기본적으로 물품구매계약이므로 물품구매(제조) 계약 일반조건을 준용해 계약을 체결할 수 있을 것이다. 그런데 단순히 패키지 S/W의 납품뿐만 아니라 도입하려는 시스템 환경에서 커스트마이징하기 위한 용역이 상당부분 포함될 수 있다. 이 경우에는 단순히 물품구매계약으로 체결할 경우 해당 용역이 구체적으로 계약상 이행부분으로 담보되기 어렵고, 용역부분과 관련한 사항을 계약으로 풀어내기 곤란해질 우려가 있다.
분리발주되는 S/W의 대가는 사업자가 계약이행을 완료하고 검사를 합격한 후 지급할 수 있다. 단순히 패키지 S/W의 납품만으로 계약이행이 끝나는 경우에는 납품과 함께 검사가 이루어져 검사합격후 7일 이내에 대금을 지급하면 된다.
그러나 S/W납품 외에 별도의 커스트마이징 등 추가적인 용역이 투입될 경우에는 커스트마이징이 완료된 이후에나 검사가 가능하게 된다. 또, 전체 SI사업과의 통합검사가 필요한 S/W로 판단될 경우 대가 지급은 S/W의 납품과 별도로 전체 SI사업의 검사시점까지 상당기간이 미뤄질 수밖에 없다. 이 같은 상황들은 특히 중소S/W사업자에게 상당한 부담으로 작용될 수 있다.
이 외에 일각에서는 “한컴이나 MS같은 제품은 공공 프로젝트의 경우, 제품이 명시가 되어 나오는 경우가 많아서 의무 구매가 이뤄지고 꾸준한 기본 수요가 있기 때문에 이같은 대형 S/W 벤더들은 S/W분리발주 시행여부에 큰 관심을 보이지 않을 것”이라는 의견을 내놓았다. 단지 소규모 SI, 그룹웨어, ERP 업체들만 관심을 보일 수는 있을 것이라는 지적이다.
대신 업계 전반적으로 보면 S/W개발 업체들이 제품으로 경쟁할 수 있는 시장 환경이 조성돼 전반적으로 좋아진다고 볼 수는 있지만, 제도를 어떻게 시행하느냐가 중요하다고 강조했다. “예를 들어, 제품을 세부적으로 완전히 분리해서 발주하지 않고 S/W는 개발비도 포함되는 건데 솔루션(프로그램), 개발, 패키지 제품군을 뭉뚱그려 묶어서 발주하면 소용이 없다”고 말했다.

지속적인 논의 모색할 필요
기형적 S/W시장과 S/W사업자의 열악한 지위를 감안할 때 S/W분리발주가 S/W사업자의 숨통을 트여주는데 긍정적인 역할을 할 수 있을 것이다. 분리발주로 인해 기존의 악습(일괄발주의 문제점)은 변화가 불가피하게 됐다.
비용구조에서 S/W를 자신의 수익률 담보를 위해서는 얼마든지 조정이 가능한 품목으로 인식해 온 SI사업자도 변화에서 자유로울 수 없다. 또, 분리발주 되는 S/W의 가격이 공개되면서 일괄발주되는 S/W에 대해서도 적정 가격이 결정되는데 긍정적인 영향을 줄 것이다.
하지만 S/W분리발주의 시행이 발표되자 S/W 업체에서는 이를 반기고 있지만, SI 등 입장을 달리하는 영역의 불만의 목소리도 사실 만만치 않다. S/W분리발주의 시행을 둘러싼 갈등의 본질도 단순히 ‘옳고 그름’의 문제가 아닌 복잡하게 얽힌 현실적 문제이기 때문이다.
한 SI 업체 관계자는 “분리발주를 요구해온 S/W사업자의 열악한 시장 환경도 있지만, S/W및 H/W와 시스템 등이 고도로 연계·통합돼야 하는 시스템 통합사업의 특성상 SI사업자를 정점으로 하는 일괄발주가 불가피했던 점이나, 그 덕분에 사업을 추진하면서 발생하는 문제들 앞에서 발주자가 SI사업자에게 손쉽게 거의 무한책임을 물어왔던 현실은 그 누구도 부인할 수 없을 것”이라고 말했다.
따라서 S/W분리발주의 취지는 훌륭하다 치더라도, 제도 시행에 급급한 나머지 여러 가지 부수적인 문제에 대한 근본 대책이 제시되지 않는다면 S/W산업육성이라는 취지는 퇴색되고 형식적인 제도로 머물게 될 수도 있다. 그리고 이는 또 발주자에 의한 다른 형태의 불공정 문제로 비화될 우려도 있을 것이다.
S/W분리발주가 S/W사업자는 물론 전체 IT산업 육성에 기여하고, 정보시스템의 품질을 높이는 데에도 기여할 수 있는 방안은 앞으로도 계속 모색되어야 한다는 것이 전문가들의 조언이다.

Technical Tip
S/W분리발주 가이드라인의 주요 내용
- 기본 원칙

2007년 5월 1일부로 시행된 소프트웨어(S/W) 분리발주 가이드라인에 따르면, S/W산업진흥법 제19조의 국가, 지방자치단체, 국가 또는 지방자치단체가 투자하거나 출연한 법인 또는 기타 공공단체 등이 발주하는 S/W사업 중 예산기준(입찰공고시 추정가격)으로 총 사업규모가 10억원 이상인 사업에서 단일 S/W가액이 5천만원 이상인 경우는 해당 S/W를 분리발주한다.
만약, 분리발주 대상임에도 불구하고 대상 S/W를 분리발주하지 않을 경우에는 구체적이고 합리적인 사유(예: 일괄발주로 현저한 비용절감 및 정보시스템의 품질제고 가능 등)를 사업계획서에 명시해야 한다.

- S/W사업단계별 원칙

발주자는 S/W사업계획서(또는 사전규격서) 수립시 S/W분리발주에 대해 검토해 S/W분리발주 관련사항을 반영한다. 제안요청서에는 전체 정보 시스템의 구성계획과 운영환경, 분리발주하는 S/W의 범위, 요구사항 등을 각각 명확히 제시한다. 분리발주 S/W는 우수 S/W의 선정을 위해 협상에 의한 계약체결방식을 원칙으로 해 기술능력을 중심으로 평가하며, S/W에 대한 기술성 평가의 객관성 확보를 위해 BMT 결과, 공인된 기관의 시험성적서, 검사필증 등을 활용한다. 발주자는 시스템통합사업자 및 S/W공급자와의 계약 체결시 각각의 사업범위와 책임을 구체적으로 명시해 사업진행과정에서 문제발생시 책임소재 다툼의 소지를 최소화하고, 아울러 각 사업범위에 대한 이행보증보험의 가입을 요청한다. 시스템의 안정적인 하자·유지보수 등을 위해 S/W공급자에게 ‘컴퓨터프로그램보호법 제20조의2’의 규정에 의한 분리발주한 S/W의 소스코드 및 기술정보의 임치와 동 법 시행령 제10조의3의 규정에 의한 S/W개발자의 실명 등록 등 필요한 사항을 요청한다.

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